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Por Ana Garcia, Pedro Allemand e Daniel Lannes*
A crise climática permanece a grande emergência do nosso tempo, e a resposta internacional segue insuficiente diante da escala dos impactos. Nos países de baixa renda, vulnerabilidades socioeconômicas e heranças coloniais aprofundam os efeitos da crise, transformando justiça climática e transição energética justa em questões existenciais. É nesse contexto que surge o Roadmap Baku–Belém para 1,3 trilhão, publicado em novembro de 2025, documento que busca orientar a mobilização de pelo menos USD 1,3 trilhão anual em financiamento climático para países em desenvolvimento até 2035.
O contraste com a realidade recente é profundo: em 2023, apenas USD 196 bilhões foram mobilizados externamente, quase todos provenientes de fontes públicas multilaterais. Como argumentamos em nosso policy brief “O Financiamento do Clima e a Reforma da Arquitetura Financeira e Econômica Internacional: Propostas para o Roadmap de Baku a Belém para US$ 1,3 trilhão”, não faltam recursos no sistema global — subsídios fósseis e gastos militares superam com folga a meta do Roadmap. Falta, sim, uma arquitetura financeira internacional capaz de redirecionar recursos de maneira justa, rápida e consistente, superando estruturas de poder desiguais e mecanismos anacrônicos herdados do pós-guerra.
As Cinco Frentes de Ação (5Rs): Estruturando o Roadmap
Em uma leitura inicial do Roadmap, destacamos sua estratégia em torno de cinco grandes frentes — os 5Rs — voltadas à ampliação da oferta de financiamento, ao fortalecimento de capacidades internas e à transformação da arquitetura financeira global.
1. Repor – Replenishing. A primeira frente destaca a centralidade do financiamento concessional — subvenções, investimento de longo prazo e crédito em condições favoráveis — para viabilizar a ação climática. O documento propõe triplicar até 2030 as saídas dos Fundos Climáticos Multilaterais, alcançando ao menos USD 300 bilhões, e reforçar a atuação dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs) a partir da implementação das reformas da Estrutura de Adequação de Capital. O Roadmap também reconhece a importância de fontes inovadoras, como novas emissões e realocações de Direitos Especiais de Saque (SDRs).
2. Reequilibrar – Rebalancing. A segunda frente aborda o peso da dívida sobre o espaço fiscal dos países vulneráveis. O documento propõe cláusulas de pausa da dívida em situações de desastres climáticos e expansão dos debt-for-nature/climate swaps, que poderiam liberar até USD 100 bilhões. Embora relevantes, conforme apontamos em nosso policy brief, tais mecanismos permanecem insuficientes para resolver a crise da dívida de forma estrutural, sobretudo diante das assimetrias de governança entre credores públicos, credores privados e países de baixa renda.
3. Redirecionar – Rechanneling. A participação do setor privado nos fluxos internacionais de financiamento climático ainda é muito baixa — apenas 22%. O Roadmap propõe aumentar essa participação por meio de instrumentos catalíticos, como garantias, securitização, instrumentos híbridos e gestão de risco cambial, além de acelerar a operacionalização dos mecanismos do Artigo 6 do Acordo de Paris, capazes de reduzir custos de implementação das NDCs em até USD 250 bilhões anuais.
4. Reestruturar – Revamping. A quarta frente enfatiza o fortalecimento das capacidades domésticas, incluindo a necessidade de pipelines robustos de projetos, melhor governança institucional e plataformas nacionais capazes de alinhar prioridades, parceiros e instrumentos financeiros. Países menos desenvolvidos (LDCs) e pequenos Estados insulares (SIDS) são destacados como beneficiários prioritários do aumento de recursos para readiness (prontidão) e apoio técnico.
5. Reajustar – Reshaping. A quinta frente trata dos entraves sistêmicos da arquitetura financeira global. O texto defende reformas regulatórias que reconheçam o menor risco associado a ativos verdes e às garantias de BMDs, sem comprometer a estabilidade financeira. Também recomenda que agências de rating incorporem riscos climáticos e benefícios de resiliência em suas metodologias, contribuindo para melhorar o perfil de crédito de países vulneráveis.
O Roadmap é uma síntese política aspiracional, articulando reformas em curso, como a Iniciativa Bridgetown, o Pacto de Paris para Pessoas e Planeta, o Roteiro de Reforma dos BMDs do G20, o Compromisso de Sevilha, entre outros. Sua metodologia foi participativa, incorporando 227 submissões de governos, bancos multilaterais, ONGs, cidades, centros de pesquisa e especialistas do Conselho de Economia, Finanças e Clima da COP30.
Convergências com Nosso Policy Brief e os Limites do Roadmap
Há convergências importantes entre o Roadmap e o policy brief que publicamos, especialmente no que diz respeito à necessidade de reformas nos BMDs, ao fortalecimento do financiamento concessional, à reciclagem de SDRs e à revisão dos quadros de sustentabilidade da dívida. Entretanto, nossas recomendações avançam além das diretrizes incorporadas pelo documento oficial. Defendemos, por exemplo, a criação de uma Convenção da ONU para a reestruturação de dívidas soberanas, a regulação de credores privados, a eliminação das sobretaxas do FMI e a adoção de um imposto global sobre grandes fortunas — medidas que não aparecem no Roadmap, mas são fundamentais para ampliar o espaço fiscal e fortalecer a soberania dos países do Sul Global.
Também enfatizamos a necessidade de um novo paradigma orientado por missões públicas, nos termos propostos por Mariana Mazzucato, em que instituições estatais assumam protagonismo na orientação estratégica de investimentos. Esse enfoque implica superar soluções fragmentadas e apostar em transformações estruturais da governança financeira internacional.
Do ponto de vista da dívida, consideramos que instrumentos como debt-for-nature e cláusulas de resiliência climática são soluções insuficientes. Eles não substituem a urgência de uma reforma abrangente dos mecanismos de análise de sustentabilidade da dívida (DSA) do FMI e do Banco Mundial, que precisam incorporar critérios de vulnerabilidade climática e necessidades de investimento para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e para as metas climáticas nacionais. Defendemos igualmente a criação de um mecanismo multilateral inclusivo e vinculante que envolva todos os credores — públicos e privados — capaz de prevenir e resolver crises de forma previsível. Uma Convenção da ONU sobre Dívida seria um instrumento adequado e democrático para esse fim.
Da mesma forma, alertamos que as sobretaxas do FMI são pró-cíclicas e penalizam desproporcionalmente países em crise, devendo ser eliminadas ou ao menos suspensas. Novas alocações e uma distribuição mais justa de SDRs são indispensáveis, assim como a sua reciclagem por países desenvolvidos que não precisam desses recursos.
Os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento também precisam modernizar seu papel, ampliando o volume de financiamento concessional, reduzindo riscos cambiais através do uso de moedas locais e adotando uma lógica de atuação que priorize investimentos de primeira instância, e não apenas de última instância.
A reforma tributária internacional, por sua vez, deve avançar para além do acordo BEPS da OCDE, incorporando a proposta de uma tributação mínima de 2% sobre grandes fortunas discutida no G20 e a implementação da Convenção-Quadro da ONU sobre Cooperação Tributária Internacional, essencial para uma governança fiscal mais democrática.
Outro ponto crítico refere-se aos Acordos Internacionais de Investimento, que ainda incorporam cláusulas ISDS incompatíveis com a urgência climática. Defendemos que esses acordos sejam reformulados para excluir explicitamente projetos de combustíveis fósseis e altas emissões de seus mecanismos de proteção, condicionando qualquer acesso ao ISDS à devida diligência climática. Isso é fundamental para preservar o espaço regulatório dos Estados e permitir o cumprimento de suas obrigações ambientais.
Finalmente, destacamos o papel estratégico que os fundos soberanos podem desempenhar no financiamento climático, desde que orientados por objetivos públicos de mitigação, adaptação e reparação ambiental, com mecanismos robustos de governança democrática e transparência.
Conclusão: Belém como Marco Político do Sul Global
O processo de Baku a Belém revela que a justiça climática depende de uma reforma efetiva da arquitetura financeira internacional. O Roadmap é um chamado à ação, mas sua força dependerá da capacidade política de transformar ambição em resultados concretos. É fundamental que o Sul Global se posicione como ator ativo da governança financeira, pressionando por mudanças estruturais que garantam um futuro justo e sustentável. Não podemos permitir que essa oportunidade histórica se perca.
* Garcia é Professora da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e senior fellow da Plataforma CIPÓ; Allemand e Lannes são pesquisadores do BRICS Policy Center da PUC-Rio. O artigo resulta de trabalho de pesquisa da Plataforma CIPÓ.
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